A közvetlen ügyfélkapcsolat szerepe a munkanélküli-ellátásokban részesülők támogatásában és ellenőrzésében
(Eljárási gyakorlatok és a hatékony ügyfélkezelés akadályai munkaügyi kirendeltségeknél, önkormányzatoknál, családsegítőknél)
A munkanélküli ügyfelek rendszeres jelentkeztetését végző érdemi ügyintézők eljárási gyakorlatai befolyásolják a munkanélküli-ellátások célzottságát és az aktív eszközök eredményességét. A pályázók az elmúlt tíz évben több hullámban végzett e témájú kutatásaikat szeretnék folytatni, az elmúlt két évben bekövetkezett munkapiaci, szabályozási és apparátusi változások elemzése céljából. Az előzmények közös jellemzője a munkaügyi és szociális közfeladatot ellátó mikroszervezetek munkamegosztásának és szakmai eljárásainak közgazdasági szempontú, részletes elemzése, a kvalitatív vizsgálati módszerek alkalmazása, a kutatássorozat egy részében összekötve a fejlett statisztikai elemzéssel is.
A kutatás jelentős újdonságértékére számítunk az alapján, hogy a téma a nemzetközi gyakorlatban az egyik jellemző iránya a foglalkoztatás- és szociálpolitikai ellátások fejlesztésének, ugyanakkor a magyarországi szakirodalomban és szakpolitikai vitákban viszonylag kevés (részben a pályázókhoz köthető) előzménye van. Az eredmények felhasználhatók a foglalkoztatás- és szociálpolitika eljárásainak és apparátusi munkamegosztásának fejlesztésében (a szolgáltató és hatósági szerep együttes erősítése, az ellátások pontosabb célzása, tények és összefüggések az eljárások és a menedzsment hiányzó illetve nem hatékony elemeiről), gyakorlati és elméleti szakemberek részvételével tartott szakmai műhelyvitákban, az apparátusok továbbképzéseiben. Rajtuk kívül felhasználók lehetnek az érintett érdekképviseletek, és – a közfeladatok hatékony ellátásának általánosítható problémái és fejlesztési lehetőségei révén – esetleg más közszolgálati területek is.
A kutatási téma megfogalmazása, a kutatás céljának kifejtése, a kutatók referenciái a vállalt témában és a kutatási gyakorlatban
Az állami munkaügyi szervezet a munkapiac egyes szegmenseiben kisebb, más szegmenseiben azonban viszonylag jelentős szerepet játszhat a kereslet és a kínálat egymásra találásában. Azonban nem csupán szolgáltatást nyújt mindkét ügyfélkörnek, hanem hatósági feladatokat is ellát velük szemben. E kétszer kétféle szerepkör részben konfliktusba kerül, részben kiegészíti, erősíti egymást. A tervezett kutatás egyik előzménye (Bódis 2002) – két megye öt munkaügyi kirendeltségén vizsgálódva – sorra vette a kirendeltségek szolgáltató és hatósági szerepéből, illetve a vállalatokkal és a munkanélküliekkel fennálló kapcsolatából adódó konfliktusokat. Felhívta a figyelmet a részleteit tekintve korlátozottan szabályozható hivatali eljárások módszerességének – egyszerre rugalmasságának és fegyelmezettségének – fontosságára a munkapiaci kimenetelek szempontjából.
A munkanélküli-ellátások igénybevételéhez a jogosultsággal rendelkezőknek eleget kell tenniük az indokoltsági feltételeknek is: ellátásban csak a munkavállalásra készen álló, az elhelyezkedés érdekében saját erőfeszítéseket is vállaló munkanélküliek részesülhetnek. A kilencvenes évek kormányzati politikáját az ellátás összegének vagy a jogosultság időtartamának lefaragása jellemezte, ami az állást keresők és nem keresők jövedelmét egyaránt csökkentette, és a kérelmezési hajlandóságra gyakorolt hatása kétséges volt. A magatartási előírások következetesebb ellenőrzése ezzel szemben közvetlen módon csökkentheti a segély indokolatlan igénybevételét, a rendszeresebb és szorosabb kapcsolattartás a munkaügyi szervezettel pedig segítheti a munkanélkülieket a tájékozódásban és a megfelelő álláskeresési módszerek alkalmazásában.
Magyarországon a kilencvenes évek elejétől nagyjából tíz éven át lényegesen csökkent a munkát keresők aránya mind a munkanélküli-járadékban, mind a szociális jellegű munkanélküli-ellátásban részesülők között. A kutatási tervünk másik előzménye során – mely egyben a következő kutatás előkészítését célozta – 2002-ben hat megye 28 kirendeltségéről készítettünk esettanulmányt és összefoglaló elemzést kérdőíves adatgyűjtés és ügyintézőkkel készített interjúk alapján (Bódis-Nagy 2005). Megmutattuk, hogy a munkaügyi szervezet elhanyagolta a járadék indokoltsági feltételeinek illetve a járadékosok elhelyezkedési készségének vizsgálatát. Ritkán hívták őket a kirendeltségre, az önálló álláskeresést ekkor sem kérték számon, a mulasztókkal szemben pedig elnézőek voltak. A kirendeltségek munkájukban nem tulajdonítottak jelentőséget az indokoltsági feltételek érvényesítésének, az ebből adódó feladatokat hajlamosak voltak elhárítani. Egészében véve a magyarországi gyakorlat alkalmatlan volt a járadékot indokolatlanul igénybe vevők kiszűrésére.
A 2003-ban végzett kontrollcsoportos kísérleti vizsgálatunk (Bódis–Micklewright–Nagy 2005, Bódis–Nagy 2008a) helyszíne az előző kutatásban érintett hat megye összes munkaügyi kirendeltsége volt. Arra kerestünk választ, hogy a járadék indokoltsági feltételeinek ellenőrzése milyen hatást gyakorol a járadékból történő kiáramlásra. A járadékosok egyes csoportjaiban különböző eredményekre jutottunk: a gyakoribb berendelés és az álláskeresés (szankciót maga után nem vonó) ellenőrzése meggyorsította a 30 éves és idősebb nők elhelyezkedését, de nem volt hatással a fiatalabb nők és a férfiak kiáramlási ütemére. Azonban a két csoporttal szemben támasztott követelmények kétségtelen különbsége ellenére nem lehetünk biztosak abban, hogy a vizsgálati csoport ellenőrzése kellően szigorú volt ahhoz, hogy érzékelhető hatást gyakoroljon a viselkedésre. A kísérlet végrehajtásának monitorozása során végeztem először több részt vevő kirendeltségen közvetlen megfigyelést a járadékosok jelentkeztetéséről. A kvalitatív adatok, illetve a munkanélküli-ellátásokkal és a munkaügyi szervezettel kapcsolatos kritikák megerősítették, hogy a témát kutatási és fejlesztési szempontból egyaránt érdemes folytatni.
2005 óta az ellátási formákban részesülőknek álláskeresési megállapodást kell kötniük, melyben rögzítik az önálló álláskeresés módjait. Az ellátási formák szerint megkülönböztetett csoportoknak eltérő gyakorisággal, több esetben a korábbinál sűrűbben kell jelentkezniük a kirendeltségen, az együttműködés során rendszeresen be kell számolniuk a megállapodás teljesítéséről, a kirendeltség pedig dokumentálja az ellátásban részesülő aktivitását, értékeli, és szükség esetén módosítja a megállapodást.
A változtatások iránya összhangban volt a fejlett országok szakpolitikai céljaival és eszközeinek fejlesztésével (Borbély-Pecze 2008, Hudomiet–Kézdi 2008, Scharle 2007). A közfeladatok ellátásában a hatékonyság növelése és a menedzsment fejlesztése terén egyik legtöbb kihívást jelentő terület a módszeres egyéni esetkezelés. Ilyen a munkanélküli-ellátások indokoltsági előírásainak ellenőrzése és a munkanélküli ügyfelek rendszeres jelentkezésekor nyújtott támogató szolgáltatás is: hatósági-közszolgáltatási technológia, mely tömeges is, egyéniesített is. Azonban a változtatást indokoló tényezőkről, tényszerű tapasztalatokra, hatáselemzésekre támaszkodva a sikeresebbnek vagy kudarcosabbnak ígérkező alternatívákról kevés vita folyik a szűkebb szakmai és a szélesebb közpolitikai nyilvánosságban. Ez pedig károsan hatott a társadalmi támogatottságra, a végrehajtásban kulcsszereplő közhivatalnokok elköteleződésére.
A bonyolultabb technológiáknak – akár termelésről, akár üzleti vagy közhivatali szolgáltatásról van szó – egyszerre kell eleget tenniük a rugalmas alkalmazkodás, a kiszámítható eredmények és a költséghatékonyság kritériumának. Az alkalmazásuk során a vezetők és a vezetettek egyaránt érdekeltek lehetnek a rájuk háruló költségeket olyan módon csökkenteni, hogy informális útra terelik a munkahelyi szabályok megalkotását és érvényesítését. Például igyekeznek elkerülni az írásbeliséget, formálisan teljesítik a könnyen számon kérhető szabályokat, ezzel szemben különböző okokból eltitkolják az egyéni különbségekhez alkalmazkodó, egyértelműen nem megítélhető hatású intézkedéseik részleteit.
2007-ben a korábbi kutatásokhoz hasonló koncepcionális keretben elemeztük a szociális segélyezés indokoltsági vizsgálatát 44 település önkormányzatánál, és a velük illetve a segélyezettekkel együttműködő munkaügyi kirendeltségeknél és családsegítőknél, szervezeti szintű kérdőívvel és ügyintézői interjúkkal (Bódis–Nagy 2008b). Megállapítottuk, hogy az indokoltsági vizsgálat legfontosabb eleme a közfoglalkoztatás felajánlása volt. Ennek eredménye azonban erősen függött attól, hogy az egyes önkormányzatok és ügyintézők milyen költségeket és hasznokat tulajdonítanak neki, ami fokozta az intézmények közötti különbségeket a segélyezés feltételeinek érvényesítése terén. Sok önkormányzatnál alkalmaztak munkafelajánlást az alapos jogosultsági vizsgálat helyett is, bár az utóbbi – módszeres szervezés és intézményközi együttműködés esetén – valószínűleg olcsóbban elvégezhetővé tenné a jogosultság megállapítását. Az önkormányzatok hajlandósága a közfoglalkoztatás szervezésére jelentősen különbözött: sok helyen kedvező tapasztalatokról számoltak be, sok helyen azonban nagyon magasnak találták a kiválasztás és az ellenőrzés költségét. Az álláskeresési megállapodás végrehajtását a munkaügyi kirendeltségeken, a beilleszkedést segítő sprogramét a családsegítő központoknál formálisan ellenőrizték. A három intézménytípus ügyintézői kölcsönösen panaszkodtak a partner intézmények alacsony együttműködési készségére. Egyik intézménytípus eljárásaira sem volt jellemző az egységes keretekben végzett egyéni esetmenedzsment, amelyet a kevéssel korábban bevezetett jogszabályváltozások céloztak. Az ügyintézők így csökkentették az eljárások tranzakciós költségeit, amit az intézményvezetők hajlamosak rájuk terhelni. A hivatali eljárásoknak ez a logikája azonban valószínűleg indokolatlanul drágította a szociális segélyezést.
A témában végzett eddigi utolsó vizsgálatunk helyszíne öt munkaügyi kirendeltség volt (Bódis 2008). A kutatási módszer ezúttal is az egyes kirendeltségek több ügyintézőjével készített interjúk, valamint a különböző munkanélküli-ellátásokban részesülők kötelező rendszeres jelentkezésének kirendeltségenként három munkanapon keresztüli közvetlen megfigyelése és megbeszélése volt. A kutatás részét képezte három különböző kistérségben az egyszerű fizikai munkákat végzők vagy az ilyen állást keresők munkahely- és kereséstörténetéről, illetve hét nagy- és középvállalat munkaügyi menedzsereivel a munkaügyi politika tárgyában végzett interjúk. A kutatás tényeket és összefüggéseket mutatott meg arról, hogy idővel rutinszerű eljárások alakultak ki a munkanélküli-ellátások részletesebb kritériumainak formális teljesítésére, a jogilag kifogásolhatatlan, de tartalmilag alig hasznavehető dokumentálásra. A kirendeltségi gyakorlatban nem következett be az indokoltsági feltételek egyénre szabottabb és következetesebb érvényesítése, sőt nagyfokú kétely tapasztalható a várható hasznokról. A munkanélküli-ellátások magatartási szabályainak teljesítését a kirendeltségeken továbbra is esetleges módon, alacsony intenzitással kísérték figyelemmel. Az ügyintézők szervezeten belüli támogatása is, ellenőrzése is hiányos volt ahhoz, hogy egységes szakmai eljárások alapján, sikeres egyéni esetmenedzsmentet végezzenek.
Az indokoltsági vizsgálat kerete az álláskeresési megállapodás, mely szerződés formáját ölti. Az ügyintéző és a munkanélküli-ellátásban részesülő megegyezik az önállóan keresett munkahely jellemzőiről, a munkapiaci tájékozódás csatornáiról, az igénybe vett aktív szolgáltatásokról; az álláskereső kötelezettséget vállal a felajánlott állások elfogadására, a kirendeltség pedig az útiköltség térítésére. A szerződéses kapcsolatok jelentős részére jellemző, hogy nem lehet minden fontos kötelezettséget előre meghatározni. Helyette lényegében algoritmusokról állapodnak meg, melyek révén folyamatosan értelmezik és pontosítják a kölcsönös feladatokat (Milgrom-Roberts 2005). Az álláskeresési megállapodás jogi kereteinek tartalommal való megtöltését a munkapiaci szempontból az ügyfél számára lényeges tények, megfigyelések, nyilatkozatok, megállapodások és értékelések naplószerű dokumentálása, összekötése és elemzése jelenti.
A megbízhatóbb indokoltsági vizsgálat döntő feltétele volna a költséges, de szűrésre kevéssé alkalmas elemek megszüntetése, és felcserélése hatékonyan vizsgálható kritériumokkal, aminek az elvégzését számon is kéri a hivatali vezetés, egyúttal ésszerűen csökkentve az ügyintézőkre háruló fajlagos tranzakciós költségeket. Szakmai ajánlások és eljárási rendek kidolgozására és rendszeres felülvizsgálatára volna szükség – az ügyintézői szakértelem és költségek figyelembevételével – a kritikus elemekről, a szolgáltatási és ellenőrzési jellegű eljárások összekapcsolásáról. Részletesebb szabályozás, gyakoribb várható érdeksérelmek esetén számítani lehet a jogilag kifogásolható eljárások számának növekedésére és több jogorvoslati eljárás kezdeményezésére. Az ügyfelek helyzetére szabott eljárásokban esetenként harmadik félnek kell dönteni, és ennek jelenleg nagyon magas szubjektív költségét szintén csökkenteni kell ahhoz, hogy az ügyintézők konfliktusokat vállaljanak.
A tervezett kutatás során a fentiek feltételeit és akadályait szeretnénk vizsgálni az elmúlt két évben bekövetkezett fontos változások közepette, mint a globális gazdasági válság, illetve a munkalehetőség-felajánlás szerepének növelése az indokoltsági vizsgálatban a szociális jellegű munkanélküli-ellátás esetében. A vizsgálat várakozásaink szerint a szakapparátusi eljárások és menedzsment fejlesztésének általánosabb kérdéseihez is hasznos tényeket és összefüggéseket mutathat meg.
A vizsgálni kívánt problémák megoldásának hipotézisei
1. A munkanélküli-ellátások indokoltsági ellenőrzésében az elmúlt években továbbra sem következett be lényeges változás: indokolatlanul nagy mértékben az egyes ügyintézőkön múlnak a szerződés jellegű kapcsolat értelmezésének gyakorlatai, az ügyfelek ellenőrzésének és a támogatásának összekapcsolása.
2. Az ügyintézők módszertani támogatása is, szervezeti ellenőrzése is hiányos ahhoz, hogy egységes szakmai eljárások alapján, sikeres egyéni esetmenedzsmentet végezzenek.
3. Az ügyfelekkel találkozó munkaügyi és szociális apparátusok az indokoltnál számosabb és feloldatlan ellentmondásokat tartalmazó szakpolitikai céllal szembesülnek, és ritkán érvényesítenek határozott elvárásokat a vállalati ügyfelek, illetve a munkanélküli-ellátásokban részesülők elképzeléseivel szemben.
4. A szociális jellegű munkanélküli-ellátás indokoltsági vizsgálatában a munkalehetőség-felajánlás szerepének növelése az érintett szervezetek – elsősorban az önkormányzatok – számára döntően függ a tranzakciós költségeik apparátusi értékelésétől. A hivatali szervezet túlzott terhei, az önkormányzat mint intézményfenntartó és munkáltató szempontjainak sérelme éles konfliktusokkal, vagy – azok elkerülése miatt – a várt hatások elmaradásával járhatott.
A kutatás során alkalmazandó módszerek és a kutatás folyamatát bemutató Gantt táblázat
Kérdőíves adatgyűjtést, szervezeti dokumentumok elemzését, interjúkészítést az ügyfélkapcsolatot végző ügyintézőkkel és vezetőikkel, az ügyfelek jelentkezésének közvetlen megfigyelését végezzük.
A számszerű adatok gyűjtésének célja nem statisztikai elemzés, hanem a kvalitatív információk kiegészítése. A kutatás eredménye kvalitatív elemzés a foglalkoztatási és szociális szakpolitika feladatai, a hivatali eljárások elemei, a közfeladatokat ellátó szervezetek munkamegosztásának összefüggéseiről, amit nagymintás statisztikai elemzéssel nem lehet megmutatni. Ezáltal a vizsgálatunk értelmezéseket és hipotéziseket adhat a további adatelemzéses kutatásokhoz (lásd például Small 2009).
A kutatás helyszíne 20 önkormányzat, 5 munkaügyi kirendeltség, 5 családsegítő (azonos ügyfélkört ellátó, illetve a kutatási előzményekben részt vett szervezetek).
A kérdőíves adatgyűjtés (a 2002-es és 2007-es vizsgálatok kérdőíveinek aktualizálása három szervezettípusra) és a dokumentumok elemzése minden vizsgált szervezetre vonatkozik (összesen 30 db).
Interjúkat szintén minden szervezetnél készítünk: az önkormányzatoknál 1-1 fővel, a munkaügyi kirendeltségeknél 4-4 fővel, a családsegítőknél 2-2 fővel (összesen 50 db).
Az ügyfelek jelentkezésének közvetlen megfigyelését, az esetmegbeszéléseket az ügyintézőkkel a munkaügyi kirendeltségeknél 2-2 munkanapot, a családsegítőknél 1-1 munkanapot végezzük (összesen 15 munkanap)
A kutatási téma és módszer jár bizonyos kockázatokkal. A hivatali szervezeteknél végzett vizsgálat természetesen csak megfelelő engedéllyel lehetséges. A korábbi kutatásokhoz hasonlóan, ezúttal is számítunk az állami foglalkoztatási szervezet felső vezetésének érdeklődésére és támogatására. A tapasztalatok szerint ez jelentősen megkönnyíti az önkormányzati intézményekkel való kapcsolatfelvételt is. Továbbá, a kutatás minősége igen érzékeny a vizsgált mikroszervezetek vezetésének és ügyintézőinek együttműködési készségére. Ebben segítségünkre vannak az állami munkaügyi szervezet minden szintjén kialakult, kiváló kapcsolataink, melyek részben a rendszeres kutatói munkánkból, részben a szakapparátus számára általunk végzett egyetemi továbbképzésből származnak. A terepeket döntően a korábbi vizsgálataink helyszínei közül választjuk, ami hasznosíthatóvá teszi a kapcsolatokat és a meglévő ismereteinket, és szintén lehetővé tesz bizonyos időbeli összehasonlításokat. Végül, a kutatás szervezését jelentősen érinthetik a munkanélküli-ellátások szabályaiban, illetve a munkaügyi szervezetben a kormányzat által tervezett jelentős változtatások. Várakozásunk szerint, az érintetteknek a téma iránti érdeklődése, illetve a széles körű korábbi együttműködéseink mindezek mellett is lehetővé teszik a vizsgálatot. Mindazáltal beiktatunk két hónapos tartalék terepmunka-időszakot is (június-július), amennyiben az intenzív terepmunka tervezett időszakban (március-április) bármilyen okból nem sikerül elvégezni az adatgyűjtéseket. Az intézményrendszer átalakulása ugyanakkor nem csak kockázatot jelent, hanem a kutatás tétjét, az iránta való potenciális érdeklődést is fokozhatja.
A kutatási terv háttérirodalmai, a szakmai gyakorlathoz hasznos más elemzésekkel együtt, összegyűjtve itt találhatók.
Utolsó hozzászólások